随着全球经济一体化的不断加速，城市群正在逐步兴起，并呈现出引领城市化和区域经济发展走向的重要趋势。经济学家弗朗素瓦.佩鲁的增长极理论，明晰的阐述了一个道理：“区域经济的发展，需要能充当增长极的城市群。”在一些发达国家和地区的经济发展过程中，以大城市为核心的城市群愈加发挥出强大的集聚和辐射作用，成为所在国家和地区的“经济心脏”，如美国的波斯顿-华盛顿城市群、日本太平洋沿岸城市群。在我国，以上海为中心的长三角城市群、以深穗为中心的珠三角城市群、以京津为中心的环渤海城市群也已经成为推动我国经济高速发展的强大力量。在这样的大背景下，2005年4月以沈阳为中心，当时是沈、鞍、抚、本、营、辽、铁七城市签署了《辽宁中部城市群合作协议》，辽宁中部城市群已于今年7月更名为沈阳经济区，并增加了阜新市，现在一共是8个城市，《合作协议》的签署标志着沈阳经济区一体化战略正式启动。沈阳经济区作为辽宁省三大区域发展战略重心，由于其各个城市间区位差异较大，经济社会发展状况不同，不可能同步达到全面融合的目标，必须要有步骤、有重点地分步实施，首先选择客观条件比较成熟的地区先行突破。沈阳、抚顺同为超百万人口的特大城市，山同脉、水同源、路相连、人文相亲，同为国家的重工业基地，工业门类齐全、产业关联度强、资源互补性大，无论从地理和区域经济角度都是一个完整的地域单元。李克强同志在去年省人代会期间明确提出沈抚同城化的战略构想：“抚顺是辽宁的腹地，也是我们沿海省份的重要城市。我们要建设以沈阳为中心的中部城市群，今年我们就要规划最大的、也是可以跨出的第一步就是抚顺和沈阳同城化。抚顺也是特大型城市，两个特大型城市距离十几公里，这么近，两个城市完全可以实行同城化，这是辽宁中部城市群建设支撑点。而且，在沈抚连接带建设北部生态区，打造一个300平方公里的‘城市绿肺’，这在全国也是绝无仅有的。”在去年召开的中共辽宁省委十届四次全会上，李克强同志又明确指出，“要推进沈阳与抚顺同城化发展，壮大辽宁中部城市群，为“五点一线”经济带建设提供有力支撑。”这是省委第一次通过全会对沈抚同城化建设做出部署，标志着沈抚同城化已经正式纳入全省经济和社会发展的大局之中，成为辽宁建设沿海经济强省的重要战略措施。可以说，沈抚同城化是省委、省政府全面落实科学发展观，积极探索新形势下区域协调发展，实现腹地与沿海良性互动，加快城市转型和老工业基地振兴的重大战略决策；是沈阳经济区建设和发展的突破口，也是促进沿海与腹地互动发展，实现辽宁老工业基地全面振兴的助推器。

　　一、加快沈抚同城化进程需要良好的法制环境

　　一方面，法律对经济发展的引导和保障作用要求沈抚同城化的发展不可离开法制协调。沈抚同城化需要协调的方面有很多，从产业布局到环境保护、从人力资源到基础设施、从工商管理到行政管理，由于沈抚区域内行政区划多，地方为了各自的利益，都将设立有利于本地发展的法律法规，这类低层次的竞争方式，虽然短期可能得利，但无论从沈抚区域的整体利益看，还是从两市各自的长远利益看，都是既伤人，又自伤，不利于区域经济的整体发展。由此可见，如何协调各行政区划间的行政法规成为首当其冲的问题。

　　另一方面，沈抚同城化在党中央、国务院领导的高度关注和国家有关部委的大力支持下，目前，已经进入了一个“共进共荣”的新的发展阶段，人们不仅对保障资本和财产安全的需求趋旺，而且对政府管理和社会治安的要求增强。尤其是招商引资项目进入沈抚连接带地区时，对方更为看重是否具有能够保障资本经营安全与效率的稳定和公平的法治环境。法律环境作为一个区域吸引经济、技术等投资登陆的大的软环境，其完善程度直接影响到地区对外资的吸引力。

　　此外，从国内外的成功经验来看，以欧盟为例，我们知道，欧盟内部市场发展的过程和现状都表明了法律制度在市场经济秩序中的作用。欧盟的一体化建设进程，实质上是成员国利益和共同利益不断冲突又不断协调的磨合调整过程。在整个过程中，欧盟始终坚持以法治协调为区域协调的基础，在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致的对内、对外政策，经历了由低到高的一体化形式。应该说，欧盟一体化的协调得益于法制的协调。

　　因此，良好的法制环境是沈抚同城化发展的根本保障，也是沈抚同城化的重要手段和治本之道。 

　　二、在推进沈抚同城化进程中法制建设存在的主要问题

　　经济的发展离不开法制的保驾护航，但任何事物的发展都不是一帆风顺的，沈抚同城化建设短短1年多的时间里，虽然已经取得了实质进展，但也可以看出，同城化建设中要实现法律的协调也存在着一些困难：

　　1、地方保护主义的障碍。由于沈抚同城化是在跨沈抚两个行政区划的前提下进行的，两市的经济发展速度不同，因此，两市之间甚至城市内部各县区之间的规章制度不完全相同，其保护的重点或禁止、限制的方向也不同。各地方为了实现本地利益的最大化，对区域要素流动和商品贸易的行政性进行不合理的干预。此外，区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发等方面形成地区利益冲突和协调障碍。在这些障碍的影响下，市场配置资源的功能受阻、地区间恶性竞争现象频发等现象时有发生。

　　行政的分割促成了地方保护主义的出现，在不打破行政区划的前提下，要打破地方保护主义，建立统一的法律体系，就意味着要重新洗牌，调整地方利益分配，无疑会遭到那些既得利益者的反抗和抵触，如何解决这一问题，是沈抚同城化建设中实现法律协调的一个根本性、全局性的问题。

　　2、区域性法律在立法上的缺失。立法的协调和协调的立法既是区域协调的前提，也是区域协调的保障；运用立法手段可以保持区域合作政策的稳定性，这也是国际上一些发达国家通行的做法。美国涉及13州的阿巴拉契亚区域开发和田纳西河流域开发，都有专门的《阿巴拉契亚区域开发法案》和《田纳西河流域管理局法案》；日本在每次涉及区域开发协调发展上也是立法先行。英国先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”等一系列关于区域经济政策的法律和法规。然而，到目前为止，沈抚同城化建设中还没有涉及区域合作的法律法规体系。

　　3、区域性执法存在缺陷。由于沈抚同城化涉及沈抚两市及多个县区，如前所述，各地方为了追求地方利益的最大化，会在政策、法律等方面向本地倾斜。这些倾斜反映到执法上就表现为各地在执法协作中针对性不强，重点不够突出。以税收为例，沈抚连接带范围内实现企业可自由冠名“沈阳”、“抚顺”后，两市税务部门如何对跨地区纳税人进行登记管理，以及如何制定统一的税收征管业务质量标准等都是目前税收征管方面可能存在的漏洞。

　　4、制度建设滞后。沈抚同城化具有跨行政区划和多种新的区域经济和社会特征，而现行的条块分割、垂直压力型行政体制，缺乏相对的适应性。到目前为止，尚未形成与沈抚同城化相适应的管理体制和运行机制。从目前看，在行政区划上国家不会有大的变化。鉴于沈抚两市的实际，应考虑在松散的经济区协调组织运行的基础上，逐渐过渡到城市联盟组织模式。可以分三步走：首先，完善目前的沈抚连接带核心区管委会，在统筹、协调、监督等方面赋予该机构一定的权利；第二步，将省部分权力下放、市部分权力上升到该机构，使该机构在规划、财政、国土、环保等方面具有一定权利；最后，实现行政一体化。

　　三、加快推进沈抚同城化建设的建议

　　从以上分析来看，我们认为沈抚同城化的顺利实施必须以法治协调的方式加以制度化。为加强法制建设，推进沈抚同城化进程，为沈阳经济区建设和发展打下良好的基础，我们提出以下几点建议：

　　1、尽快建立保障沈抚同城化进程的相关法规。要按照法治优先的原则，建立有利于沈抚同城化发展和管理的法规体系，以便从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。建议在国务院、省人大和省政府的统一协调下，沈抚两市联合制定《沈抚同城化开发与管理法规》、《沈抚同城化合作条例》等，以便通过区域的共同立法和执法来规范沈抚同城化进程，同时依法保障沈抚同城化进程中的社会稳定，使沈抚同城化成为我国和沈阳经济区区域政策法制一体化的试验区。各相关执法部门还应联手制定本部门的具体实施细则，要注意强化立法主体、市场主体和执法主体三者的互动协调，形成“立法启动——审议??——听证——施行——???修订”一体化运作机制。

　　2、改善法制环境，提升沈抚同城化区域法律地位。要增强政府、企业和个人的法制保障意识，大幅提高合同的履约率和执行率。要加强区域法律协调，各行政执法部门要对现有的地方性政策和法规进行梳理，尽快建立政府、企业、社会共同运作的诚信体系。建立健全责任追究制度。

　　3、开放和发展法律服务市场，保持执法的统一性和协调性。要建立沈抚同城化法律服务市场，为区域内各级政府、各类企业和个人的法律服务需求提供统一的服务平台。推行各级政府公设律师制度，大中型企业应设立法律顾问室。加紧出台有利于法律服务市场发展的政策，鼓励更多的境外律师事务所进入沈抚两市。要打破地方法律保护主义的藩篱，有效整合沈抚两市律师资源，提高律师服务水平。我市已为沈抚同城化专门成立了律师团。沈抚两市人事部门对核准的高中级律师专业技术职务资格应予以互认；要打破行政区划界限，允许沈抚两市律师事务所相互开展人才招聘、信息咨询、人才培训、人才兼职、法律援助等服务。积极培育、发展中介服务机构市场，完善中介服务机构准入的法制环境。

　　4、建立多层次沈抚同城化发展协调机制。为解决沈抚同城化目前存在的管理体制和运行机制问题，可从沈抚经济一体化进行融合：一是要从关注单个地域的发展转向注重整个沈抚同城化的发展。各级政府要克服长期形成的官本位和地方保护主义思想，真正树立沈抚同城化“一盘棋”的观念，携手共建沈抚经济一体化共同体。二是要从以行政区划为单元转向以经济区域为单元来谋划沈抚同城化的发展，通过产业分工与互补、合作与竞争来深化区域间的经济联系，构建新的产业分工协作网络。三是要建立以行政关系为中心转向以交易关系为中心来组织和管理的经济网络。 

　　总之，沈抚同城化是沈抚两市经济合作的重要目标，协调区域经济法制是沈抚同城化的客观要求。在推进沈抚同城化进程中，只有高度重视和大力加强法制建设，才能为推进沈抚区域经济协调发展提供有效的制度保证。 

　　作者系抚顺市发改委副主任、沈抚同城化工作领导小组办公室主任(蔡金抚)