后工商、质监体制改革时期监管科学化

发布时间:2016-07-13 来源:佛山市两建办

  2015年以来,在省“两建”办指导下,佛山市着力调研“两建”工作新常态,重点围绕工商体制改革后市场监管体系建设工作的新机制、新亮点、新问题、新举措开展对策研究。近期,《广东省市场监管现代化规划》(2016-2020年)(征求意见稿)系统提出了“监管体制科学化”的建设理念,包括:相对集中执法职能,下移执法重心等。而全省范围内,县区级政府刚刚完成的工商、质监体制改革,已经触及市场监管体制建设的基层实践。佛山市在认真学习研究《规划》征求意见稿的基础上,立足中心城区禅城区的基层探索和实践,尝试以小见大,探讨“监管体制科学化”共性特征。

  一、工商、质监体制改革后,禅城区市场监管体系建设监管体制现状

  (一)新成立的禅城区市场监管局成为市场监管体系建设主力军。

  2015年,禅城区工商、质监体制改革后,市场监管体系建设各子体系的牵头单位也随之发生变化,具体情况如下表所示:

  子体系牵头单位 改革前 改革后

  市场准入体系建设 区工商局 区市场监管局

  市场竞争秩序建设

  消费维权和社会监督体系建设

  质量监管体系建设 区质监局

  食品安全监管体系建设区 食药监局

  金融市场监管体系建设 区金融办 区金融办

  行政执法体系改革建设 区编办 区编办

  行业自律体系建设 区民政局 区民政局

  市场监管法制体系建设 区法制办 区法制办

  市场监管信息平台建设 区行政服务中心 区行政服务中心

  (信息办) (信息办)

  宣传教育专责小组 区委宣传部 区委宣传部

  由上表可见,改革后,禅城区市场监管体系11个子体系中,5个由新成立的区市场监管局牵头建设,占总数的45%;6个涉及实际监管职能的子体系中,5个由新成立的区市场监管局牵头建设,占总数的83%.区市场监管局成为禅城区市场监管体系建设主力军。

  (二)探索有禅城特色的“执法重心下移和相对集中执法职能”“监管体制”。

  一是监管执法职能全面集中下移镇街。新的禅城区市场监管局,在各镇街设置市场监管分局,职责涵盖原来的质监、工商、食药监的职能。同时,按照区级、镇街级的权责清单及事项权限实际情况,将各监管事项向镇街基层前移,如工商行政管理职能方面,2016年初,区局与各镇街分局签订了《工商行政管理体制调整交接协议书》,将经过佛山市权责清单梳理后1000多项工商职能中的900多项授权委托给了各镇街分局,更加凸显了镇街属地监管的责任。

  二是试点开展禅城“一门式综合执法”。禅城区在区政府的主导下,成立镇街综合执法中队,综合行使环境保护、安全生产、消防管理、劳动监察、工商管理和治安管理等六个领域的执法权,做到统一检查、统一整改时间、统一处罚时间,减少各部门重复检查。在对企业进行检查的过程中,所有要求整改和处罚的事项,都由综合执法队伍一次检查完毕,再对企业统一开出处罚通知,让企业少跑腿。该“一门式综合执法”已在禅城区一镇三街全面铺开试点,一定程度上破除了职能部门各自为政、分头执法的弊病。

  二、禅城区市场监管体系建设“监管体制科学化”探索实践存在的问题

  (一)顶层法律支撑薄弱。主要表现在两个方面:一是执法主体不适格。一方面,在镇街层面,一线执法人员紧缺,存在借用事业干部和政府聘员开展辅助性执法的情况,虽然在一定程度上解决燃眉之急,但这些人员没有行政执法权;另一方面,“一门式综合执法”涉及到多个部门的行政执法,而执法主体不能跨部门实施行政执法,实际操作中,往往出现执法主体的错位导致执行风险;二是执法的法律依据未能标准化。“一门式综合执法”过程中,各行政执法部门对执法依据、执法程序、行政强制措施等方面的理解、执行存在差异,给综合执法改革的推行造成阻力。

  (二)市场监管执法平台建设有待完善。一是“一张大网格”的统一监管网格平台有待完善。在镇街执法体系改革前,部分单位已经按照各自职能和监管需求划分好网格监管范围。如,原镇街工商分局2008年就按照经济户口数量、密度、监管比例等指标划分网格,铺开网格化监管;安监、环保等职能部门则按照安全生产、环境监测等需求划分网格。各监管部门职能和监管需求不同,导致每张网每个格子的大小、监管人员、监管内容都有所不同,既有空白也有重叠。二是“一个大平台”的建设有待完善。目前,各监管部门都建立了各自的监管数据平台,如工商部门在2011年建立“工商云”监管平台,城管部门在2012年建立了“城市管理平台”等。各个数据平台在系统内部得到有效运行,但是由于各个平台互相独立,操作方式和运转流程各不相同,恰恰造成了部门间的信息壁垒,形成一个个信息孤岛。

  三、关于市场监管体系建设“监管体制科学化”的几点建议

  (一)“监管体制”的组织架构方面,确定在基层由“一支队伍监管执法”的总思路。“一支队伍监管执法”关键在于做好队伍的整合。一是明确队伍的范围。树立“大市场、大监管”意识,整合分散在不同部门的市场监管职能,大幅减少执法队伍种类,组建一支综合的执法队伍,杜绝多头执法和选择性执法。二是理顺队伍的架构。通过设置专门的组织机构、给予行政编制等措施,使综合执法队伍成为真正意义上的“一支队伍”,从而实现统一管理、统一调度,提高监管效能。如禅城区整合工商、质监和食药监部门职能,组建镇街市场监管分局,“一支队伍监管执法”模式初见端倪。

  (二)“监管体制”的法律支撑方面,确定“法律至上”的大原则。

  1.遵循“专业部门”实施建设的法定性。作为行政执法部门,必须依法行政。对于综合执法队伍来说,由于具有“一支队伍、多种职能”的特殊属性,存在执法主体不适格等问题,对依法行政的要求更高。只有不断加强专业建设,坚持专业执法,才能牢牢守住执法履职“生命线”。一是理顺权责关系,强化属地监管。根据市、区权责清单,专业划割或者明确镇街各综合执法队伍的法定职责,确保依法监管到位;二是合理配置执法资源,强化基层执法保障。优化市场监管部门机构与职能配置,在执法编制、专业人才等资源方面向镇街倾斜,加强镇街综合执法队伍力量。三是强化专业培训,实现一专多能。对执法人员进行系统的交叉培训,使他们除了掌握原来所属部门的专业知识,还熟悉其他市场监管部门的业务知识,做到“一专多能”。四是加强专业指导,提升专业能力。作为业务主管部门,区级市场监管各部门可以通过系统培训、专业讲座等多种形式,对镇街各综合执法队伍进行专业指导,提升执法人员的专业能力。

  2.考虑“较高层级”统筹建设的优先性。《规划》第四章明确要求,要相对集中执法职能,下移执法重心,合理配置执法资源。以禅城区为例,近年来,禅城区先行先试,目前有一些好的做法,如开展“一门式综合执法”试点工作。接下来,禅城区将以《规划》印发为契机,通过总结自身经验,争取得到上级的关注,从而促成由市、省更高层级的统筹。

  (三)“监管体制”的平台建设方面,确定“统一大平台”的总体设计。

  1.统一规划监管网格。针对目前各市场监管部门监管网格存在空白及重叠的问题,各属地政府可以结合实际重新规划,对网格大小、网格内容等设定统一标准,合理分配监管人员。

  2.统一监管信息平台。针对各职能部门现有平台之间的信息共享不足的问题,需搭建统一的监管信息平台,以高效采集、有效整合各部门市场监管信息。就禅城区而言,目前已经有一个包含城市管理、治安防范、消防安全、安全生产和劳动保障等工作1412项社会管理和行政执法事务的“云平台”。综合执法队伍可以依托“云平台”来开展信息化监管。

  (四)“监管体制”的运行模式方面,确定“高效规范”的工作导向。

  1.对内,建设整套工作机制,做好后勤保障。一是建立一整套的工作制度,包括案源的发现、执法现场的处置、调查取证、行政处罚、救济措施(包括复议和诉讼)等工作说明和运作规范,全面构建统一高效、运作规范的工作机制。二是做好办公经费、办公场所等后勤保障工作。以禅城区为例,目前南庄和张槎市场监督管理分局原工商、质监和食药监的人员已经在一个场地合署办公。

  2.对外,加大宣传力度,形成多元共治、社会监督的监管格局。综合执法队伍及其平台(如“云平台”)能否发挥其最大的工作效能,首先取决于它能否得到群众的支持配合、能否被更多的公众知晓。因此,要加大对综合执法队伍及其平台的宣传力度,一是开展队伍职能宣传,取得群众支持,为综合执法队伍顺利开展执法工作创造有利的舆论环境;二是开展平台功能宣传,引导群众使用,提高平台的使用率,提升平台的影响力;三是倡导行业自律,提升群众和企业的守法意识,发挥新闻媒体的舆论监督作用,建立以政府监管为主导、市场自律为基础、社会共治为保障的多元化市场监管新格局。

(责任编辑:李明春)