依法治国背景下市场监管亟需明确的四个维度

发布时间:2015-06-30 来源:中国行政管理

  2014年的福喜事件、转基因食品安全、微生物污染、台湾馊水油事件、食品掺假事件等食品安全事件频频曝光,中国食品安全堪忧。这使我们联想到2013年8月特大病死猪肉案,所涉猪肉售往苏皖豫鲁4省9个市县。荒唐的是在这起案件侦破之前,地方食品安全监管部门无一察觉。根据我国现行的食品安全管理体制,从养殖到屠宰、加工、流通、销售、消费等环节是在包括检疫、商务、质检、工商、卫生、食品药品监督、城管等不同部门。这起案件中监管部门集体失灵。相关部门以“不知道”“不清楚”等模糊的回答面对各种质疑。

  据统计,2014年中国全面小康进程中“最受关注的十大焦点问题”,即食品安全(55.1%)、腐败问题(48%)、物价(43.4%)、房价(41.2%)、医疗改革(40.5%)、贫富差距(36.9%)、环境保护(36.5%)、就业问题(33.2%)、社会保障(31.5%)、社会道德风气(31.1%)。

  其中,食品安全居首位。食品安全是关系国计民生的重要方面,是国家大安全视角中重要的国家安全治理领域,也是市场监管的一个重要方面。正如亚当·斯密所述,“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠夫、酿酒家或烙面师的恩惠,而是出自他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利。”市场主体为了追逐自身私利最大化,不可避免的会出现损人利己,甚至铤而走险做出伤天害理的违法乱纪行为。2014年发生的各类食品安全案例都证明了市场主体在追求自身利益最大化时真的会选择铤而走险。为了有效遏制这类事件的发生,我们必须进行有效的市场监管。市场监管法律制度是有效市场监管的重要前提与基础。要真正建立以高效为核心的市场监管法律制度,真正实现市场的公平、公正和有序。

  目前,我国市场监管改革正在各地进行,出现了“三合一模式”、“三轮驱动”等地方特色的市场监管改革并在各地发挥一定的作用。但这些改革探索更多地局限在狭义的市场概念以及监管执法层面,广义的市场监管革新不管在实践层面,还是在理论层面都需要进一步明确相关维度。十八届四中全会后,国家全面推进依法治国。为实现合理高效的市场监管,我们必须在依法治国背景下,分析当前我国的市场监管,譬如监管理念是否契合市场经济的需求,政府监管机构的设置是否得当,监管体制是否合理,监管主体的监管权的配置是否科学、多元化的监管体系是否发挥了应有的作用,并在此基础上明确市场监管的维度。杨炳霖曾指出,监管是典型的跨学科研究领域。目前加强监管治理体系的需要还存在不足,即:(1)占主导地位的管制经济学监管更适用于经济性监管,而当前我国社会性监管领域问题更突出,譬如安全生产、环境保护、食品安全等;(2)目前普遍秉持狭义的“政府监管”范式。即理论研究大多局限在政府监管层面。此外,从发达国家的市场监管发展历程来看,他们大多经历“经济性监管———放松监管———缩小经济性监管,扩大社会性监管”的发展路线,虽然发展日趋成熟,但仍处在不断的改革与发展的进程中。我国不断出现的食品安全事件,加之上述两个不足正说明在依法治国的背景下,进一步明确我国市场监管维度是十分必要的。

  一、监管模式:打破传统政府监管,构建社会多元监管

  传统的监管理念认为,监管是政府或公共机构通过制定法律或颁布行政命令来规定、限制或调整可能造成各种社会负面影响的各种因素或行为,这是一种片面理解监管的理念。目前我国的监管法律及相关制度必须在法治基础上正确引导社会对市场监管的认识,进一步引领监管模式的变革。

  西方成熟市场经济最初为了克服市场失灵,呼吁把国家与政府找回来,全面加强监管法治架构和宏观管理。譬如美国早在1998年就建立了食品安全委员会,专门监管食品安全并构建了全面的食品安全监管体系。其委员会包括农业部、商业部、卫生与公众服务部、管理与预算办公室等,将食品监管纳入管理与预算中,进行全方位的管理。而中国属于后发外生型国家,在进一步强化政府监管角色的同时必须把市场和社会找回来。随着市场经济的发展,为了克服市场失灵,政府对市场进行监管,但却出现以政府为主体的单一监管模式不能有效克服市场失灵,存在过度监管或“政府失灵”的风险。对此,郭跃进提出:市场监管产生的原因不是理论界常说的市场失灵,而是由于市场主体之间的有关信息不对称,讨价还价的实力不对等和产权界定不足,致使市场主体在趋利动机的作用下对市场公平交易规则的有意破坏行为存在。这样的问题市场机制本身无法解决,必须依靠其地位和身份超越市场主体的第三方介入,保证公平交易规则得到贯彻。这两者都表明传统单一政府监管不能够实现高效市场监管。以政府对发生的一系列食品安全事件的监管为例,我们发现市场监管都会受到执法资源等诸多因素的限制,这些执法资源包括执法人员、执法能力、检测

  技术与设备等。美国证监会有3100名监管人员,还聘用了1200名全职律师,组建了全球最大、最专业的监管队伍,就是为了突破影响市场监管因素的限制,确保监管的专业与有效。因为某些执法资源的缺乏会引起无效率监管。

  无效率监管的出现是政府市场监管权力配置始终在“主体———客体”的传统监管理念的影响下进行。实质上,市场主体自身具备的权利以及主观能动性与传统政府管制合力能够形成多元化的市场监管模式,即社会多元监管。构建社会多元监管的一个典型的例证即为回应性监管理论的出现。2012年我国学者杨炳霖出版《回应性管制:以安全生产为例的管制法和社会学研究》对该理论进行了全面介绍。他认为,回应性监管理论是构建政府与非政府合作型监管模式为宗旨,更加重视政府之外的其他主体的监管作用,以及政府和其他非政府监管之间互相建构的关系。[7]社会多元监管的实质即是回应性管制理论中提及的政府与非政府主体的合作,它们在市场监管中的互动、合作、博弈,达到各方利益平衡,进而实现资源的最优配置的监管模式。传统的全面型、保姆式的监管使我国市场监管系统工作繁重,监管力量分散,在依法治国的背景下,我国市场监管必须在提高市场监管效率的基础上合理确定监管主体,合理划分监管职能,充分发挥市场机制的作用,激发市场经济的活力。譬如食品标准制定,我们可以通过市场行业协会或企业自身为标准制定主体,

  相关监管部门通过法律等相关程序认定标准并确定此标准是否为强制性标准。由此可以缩减政府相关职能部门的规模,实现有限监管模式,逐步走向多元监管模式。

  社会多元监管是多元主体互动的过程,各个主体在市场中的权利都通过一定的渠道或机制得到了应有的尊重,而政府的公权力却在社会性规制中得到应有的限制,规避了政府单一主体监管带来的监管失效的可能。这种监管模式是监管多元主体相互监督、相互促进,实现有效市场监管的途径,是依法治国背景下市场监督的有效模式,明确监督模式对实现有效市场监管具有重要意义。更为具体的说,监管权的分配是监管模式转变的关键内容。政府在监管权的分配上起重要作用,在依法治国的背景下,基于“回应性监管”理论的不断成熟以及政府权力清单改革的不断深入,政府应该提供其他主体监管平台,构建社会多元监管模式,形成共同监管合力,不至于出现监管不力或失效的情况。美国等发达国家拥有独立的监管机构、完备的职能、清晰的权责等,都是确保市场监管体系有效运作的重要保证。他们不仅充分利用市场主体力量、社会自治组织,还充分发挥决策咨询机构的作用,共同构建庞大的市场监管体系。我国在构建中国市场监管模式时,必须结合本国国情,吸收国际相关经验,创新构建适合中国发展的市场监管模式。

  二、监管主体:明确监管主体,发挥市场自律功能

  市场监管的最初目标是解决市场失灵,实现市场资源的有效配置。明确监管主体是市场监管的基础保证,明确监管主体有利于提倡发挥多元监管主体的作用。多元监管主体的提出是建立在第三方主体已经从“经济人”向“社会人”转换的基础上,即除政府以外的第三方市场主体能够维护社会的整体利益和良性竞争的社会秩序。越来越多的企业、行业协会(联盟)等市场主体开始意识到过度追求自利并不能带来长久的发展,很多企业在内的市场主体在发展的同时意识到企业的社会责任。正是市场主体的“社会人”定位,使得市场监管主体的多元化成为必然。此外,我国的市场监管虽与发达国家市场监管的总体目标一致,但我们面临着与西方成熟市场经济国家完全不同的制度约束和任务挑战,亟待从国家管控、政府主导型体制向社会多元共治体制演进。所以我们应将多元主体纳入市场监管体系,明确监管主体,发挥市场自律功能。

  首先,强化市场主体自我监管意识。监管作为一种管理活动,其主体不应只有政府。当今社会法定的市场监管的法定主体主要包括:司法部门、政府的行政执法部门、行业协会(商会、联盟)、消费者维权组织以及新闻媒体。这些部门既包括广义上的政府部门、也

  包括社会组织、甚至企业等市场参与主体。就行业协会(联盟)及企业而言,自我监管意识与行为是明确监管主体的充分必要条件。实现有效的自我监管不仅需要行业协会(联盟)或企业的自律意识,还需要行业协会(联盟)或企业的自律机构,这一自律的原动力来自

  于完备的市场监管法律体系。依法治国的实质即视法律为治国之重器。为实现有效的市场监管,必须确立市场监管法治信仰,依法设立监管机构和执法体系,并进一步确立强制自我监管制度。利用外部制度推动企业发展自我监管意识。只有市场主体如行业协会(联盟)或企业能够在制度下依法实现自我监管,才能从根本上有效补充传统政府单一主体进行监管的弊端。可以说常规性监管力量主体的构成以及相互的关系状态构成一个国家市场监管体制。这说明,明确的监管主体与市场监管的体制构成有着紧密的联系。不管是行政管制型、行业自律型,还是两者兼顾型的市场监管体制,都必须明确监管主体并赋予主体相应的权力与职责。主体意识是发挥市场监管主体作用的基础,在依法治国背景下,不断强化监管主体意识将有助于动员、发挥市场监管各主体作用。

  其次,强调市场主体监管功能。前文提到的司法部门不可能作为常规运行的市场监管部门,只能作为非常规市场监管主体。消费者维权组织以及新闻媒体组织是社会监督的重要方面,其往往作为市场监管的补充力量。当然,他们与政府以及行业自律组织一起构成了市场外部约束力量。然而,市场秩序的维护不能够只靠政府,更多需要来自市场主体的自律行为的自我监管。市场主体主要包括公司、合伙、独资企业、个体工商户等专门从事经营活动的法律主体。2008年以来,全国的市场主体平均发展速度保持在8%以上,可见我国市场主体出现多样化对市场监管提出了新时代的要求。强调市场主体监管功能是对市场主体的规范化的要求,是对市场主体治理结构、责任形态等方面的规范。市场主体发展与市场监管的改革、发展有着内在的联系。明确市场主体监管必须建立在完善的制度建立基础之上,这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、监管职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度等。在依法治国的背景下,通过完备的法律制度强调、规定市场主体,确保市场主体制度统一性,利用外部因素促进市场主体自身监管行为的产生,并在实践中日趋成熟。

  三、监管问责:明晰市场监管权责,实现问责合理合法

  李克强总理在2014年的中国质量(北京)大会上讲话指出,质量安全的主体责任在企业。要加强监理企业质量首负责任、缺陷产品强制召回、工程质量终身负责以及服务质量保障等制度。很多发达国家在社会性监管方面亦强调生产经营企业第一责任人的角色,通过法律规定企业必须作为第一责任人处理各种责任事故和事件,事后再根据全面调查进行责任追加认定。明确责任主体是有效问责的基础。落实企业主体责任需要企业自身的内在意识与动力,即企业责任主体自发性。这种自发性必须依赖以法律形式规定并固定市场监管权责分配与问责。因为以法律形式明确监管主体是明确各主体监管权责,实现问责合理合法的保证。我们看到欧洲国家大多采用“法典———法律———行动指南”的形式完善法治架构。欧盟作为大陆法系国家,主要通过出台法典并辅之以单行法规,构成较为完整的社会性监管法治体系。在完备的法治体系下进行有效地市场监管。对我国而言,通过法律形式规定监管问责是十分必要的。目前监管责任主体模糊、问责非法治化是导致问责不科学或随意性的重要原因。我们必须通过法律形式明晰市场监管主体权责,实现合理合法的有效问责。

  近年各地查出的多起食品安全事件中暴露出各种形式的执法乱象,其中不乏执法腐败的现象。如媒体曾披露倒卖检疫出境证明等乱象。这些乱象说明我们必须改变相关监管部门的职能重心,避免“重审批、轻监管”的情况,在法治背景下,明确市场监管主体,强化监管主体问责,对各种违法行为予以惩处,切实落实市场监管职责。

  市场监管有效问责需要具备以下基本因素:

  (一)明确的市场监管责任主体

  首先,明晰市场监管主体权责。目前,市场监管尤其是食品安全事件或安全生产等社会性监管责任认定模糊。在出现的食品安全事件中问责结果不一致的现象显而易见。早前发生的阜阳奶粉事件以及三鹿奶粉事件都存在监管部门存在失职责任过错,但处理结果却不同。前者追究了地方政府及相关部门的责任,证明地方政府主要承担食品安全监管责任。后者则追究了中央职能部门的责任,证明中央承担食品安全责任。这种不一致的情况势必会加重市场监管问责不清的状况。当然,造成市场监管问责不清的原因也与我们庞杂的问责群体有关。我国在食品安全监管问责主体认定上就经历多次改革,从最初的县级食品卫生监督机构到现在的农业部、工商部门、食品药品监管等部门。所以,我们必须用法律法规等制度形式确定市场监管问责主体。

  其次,确保市场监管问责有法律依据。市场监管需要明晰有效的责任制度对市场运行以及各主体的权责关系加以规定,以相关法律规则来确保制度的有效实施。目前我国市场监管问责依据普遍存在法律依据不足、规范笼统等问题。可以说市场监管问责法律法规的缺失是造成我国目前市场监管问责存在问题的主要原因。目前,我国“约谈”问责屡见不鲜。约谈具有浓郁的行政干预色彩,虽在相关事件发生后能够从某种程度上疏导民意,企业往往也会遵循约谈中劝说性的建议执行。但这更具有随意性,不能够保证问责的合法规范性。

  (二)明确市场监管问责程序

  目前市场监管没有明确的问责启动程序,问责机制的启动往往来自于社会舆论或主管行政部门及主管领导。没有专门的市场监管问责规范可供遵守。在市场监管问责程序启动之后,法律上仍然缺乏可操作的程序。在问责中涉及的质询、调查、罢免、撤职、撤销、问责人申诉、复议程序等环节都没有可操作的程序规范确保市场问责程序在合理合法的规范下实施。所以造成个别管理人员成了问责的“替罪羊”。虽然现在已经意识到市场监管问责的程序,但问责程序还需在不断的实践中予以完善并用法律的形式加以固定。当然市场监管问责程序仍需要其他制度的配合,譬如监管绩效评估制度、监督制度等。经合组织(OECD)要求成员国采用监管影响分析,提高各国监管效率,并将监管纳入预算机制,与监管绩效评估构成全面的问责机制。这些我国市场监管改革发展的同时可以吸收西方社会的有效的经验。

  四、监管流程:再造市场监管流程,实现监管流程法治

  流程再造是一种全新的管理思想,这一理论以业务流程为核心,设计企业管理过程,从整体上构建畅通的流程,追求令顾客满意的管理最优目标。这涉及几个关键的点:(1)以业务流程为核心。(2)构建畅通流程。(3)令顾客满意的管理最优目标。那么再造市场监管流程时,必须改革以机构为中心的监管模式,实现监管业务流程化、专业化的监管,从而降低监管成本,实现低成本、高效率的监管。市场监管流程的合理正当是实现令公众满意、合法监管的基础,是实现有效市场监管的重要保证,从而实现监管效果的最优化。

  市场监管的法制化趋势实质是市场监管流程再造的重要驱动因素。市场监管的流程必须建立在法定流程的基础上,对市场进行有效监管。目前我国产品质量安全监督管理大多采取“一环节,一监管”的原则,“一个监管环节由一个部门监管”被看似为明确分工的流程化监管模式。但从特大猪肉食品安全事件中足以看出,目前市场监管职能涣散,监管无效的情况依旧存在。针对某些具体的食品安全这一事件,各地工商、食品药品监督等管理部门进行了改革尝试,各种模式的联合执法在各地尝试且成果不错。但在市场监管法治化进程中进行市场监管流程化改革,需要注意以下几个方面。

  (一)树立市场监管流程管理理念

  市场监管流程管理理念是市场监管思想的变革。在市场监管领域推行流程管理理念必须建立在充分认识流程管理与市场监管的基础上,进一步树立以业务为中心、顾客满意为核心的市场监管理念,从而推进市场监管改革,实现高效市场监管。

  首先,市场监管流程管理其实质是将市场监管的若干业务进行细化、专业化分类,市场监管机构以业务为核心进行合理职能分工,并在市场监管法制流程框架下进行合理市场监管,这是市场监管的理念革新。这一理念存在于监管模式创新、监管主体明确、监管问责法治的监管维度之中。其次,树立市场监管的服务意识是顾客满意的重要保证。市场监管服务意识必须从对市场监管的认识着手。我们要意识到市场监管不仅是审批准入,也是市场良性运作的重要保证。目前我国政府正在进行行政审批制度的改革,取消下放行政审批事项稳步进行。2014年全年,国务院部门分3批取消下放行政审批事项247项,到2014年底,国务院共取消下放部门审批事项538项。这些行政审批事项的取消正是政府进一步还权于市场的重要举措,也是提高行政效率的保证,进一步走向服务型的重要步骤。这也正是市场监管从“重审批”走向“重监管”的重要保证,是实现顾客满意监管的起点。

  (二)以业务为核心明确划分监管职能范围

  目前市场监管仍然处于以行政职能单位为核心的模式,“重审批、轻监管”的现象普遍存在。在市场监管方面进行流程再造需要政府行政部门职能的转变,以及相关制度的配合。这其中以业务为核心明确划分监管职能范围具有重要意义。市场监管以业务为核心,构建管理流程,进行市场监管流程再造不是单纯的简单分工,而是围绕监管业务核心,打破僵化的行政机构设置,以监管资源最优配置目标的监管改革。发达国家在市场监管的机构设置方面是值得我们借鉴的:他们一般分级设置监管机构,如设立高级别独立的监管机构,构建多元化的监管机构;在此基础上通过各种方式调整中央与地方监管关系。在合理机构设置的基础上,充分发挥各主体的监管作用,以业务为核心实现有效地市场监管。

  (三)明确市场监管操作规范,有效规制自由裁量权

  市场监管操作规范是将市场监管以业务为核心构建市场监管流程操作规范。这是市场监管专业化的保证,是实现市场监管科学发展的重要基础。明确的操作规范能够有效规制相关主管部门的自由裁量权,在类似的食品安全事件发生后,能够实现规范市场监管,避免因滥用自由裁量权而出现监管的随意性。监管效率决定了自由裁量权的存在,明确的操作规范可以在某种程度上保证监管效率,但也可能出现效率低下的情况。这些情况可能来自于自由裁量权的滥用。有效规制自由裁量权必须建立在规范的市场监管操作的基础上,按照法律的规定,高效执行市场监管的职能,确保市场的良性运作,实现资源的有效配置。

  (顾丹丹)

(责任编辑:李明春)